С. Захарін: про організаційно-правовий статус НАЗЯВО

120206102020Автор: Сергій Захарін, доктор економічних наук, професор, голова ГО «Науково-дослідний інститут економічного розвитку», керівник Патронатної служби міністра освіти і науки України.

В експертному середовищі точиться запекла дискусія щодо організаційно-правового статусу Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти. Прихильники нинішньої моделі вважають, що агентство працює добре, а значить – нічого змінювати не слід. Їхні опоненти зауважують, що агентство виконує державні функції, а відтак – його статус слід привести до вимог чинного законодавства. Давайте розберемося.

У кінці 2014 року Міністерство освіти і науки України, яке у той час очолювали Сергій Квіт та Інна Совсун, оприлюднило для громадського обговорення проєкт Постанови Кабінету Міністрів України «Про утворення Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти». Автору цих рядків тоді здалося, що проєкт було написано поспіхом, він не кореспондував з вимогами національного законодавства, окремі положення були відвертими гаслами. Сформулював 8 зауважень – вони були направлені до Міністерства освіти і науки України та Громадської ради при МОН. Як і водилося в ті часи, жодної відповіді Міністерство не надало. Довелося усі зауваження направити в Кабінет Міністрів України та внести клопотання про доцільність їхнього врахування під час доопрацювання проєкту зазначеної постанови. Секретаріат Кабінету Міністрів України дав доручення Міністерству освіти і науки України уважно опрацювати подані зауваження та надати обґрунтовану відповідь. Лише після цього надійшов лист Міністерства освіти і науки України за підписом першого заступника Міністра І. Р. Совсун, з якого вбачалося, що із 8 внесених зауважень було враховано 6. Про причини ігнорування попереднього звернення, ненадання відповіді, а також про причини і умови, що сприяли скоєнню правопорушень – у листі ані слова. Документ з «живим підписом» Інни Романівни я зберігаю і донині – як раритет.

Не буду перераховувати усі зауваження, які були враховані. Зупинюся лише на одному. У попередньому проєкті постанови було визначено англомовну назву агентства, у якій тричі зустрічалося слово «of». Було запропоновано змінити назву і зробити її справді англійською, а не «машинною». Вказану пропозицію було підтримано. Це до питання про освітній рівень тих, хто нині хизується своєю участю у створенні агентства…

Отже, розбираємо нинішній статус НАЗЯВО.

Відповідно до пункту 1 статті 17 Закону України «Про вищу освіту», Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти є постійно діючим колегіальним органом, уповноваженим цим Законом на реалізацію державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти.

Відповідно до пункту 2 статті 17 Закону України «Про вищу освіту, Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти є юридичною особою публічного права, яка діє згідно з цим Законом і статутом, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

15 квітня 2015 р. Кабінет Міністрів України ухвалив постанову «Про утворення Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти», якою затвердив Статут Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти. У пункті 4 вказаного Статуту записали, що Національне агентство є неприбутковою організацією. У пункті 5 записали, що Національне агентство є юридичною особою.

21 серпня 2019 р. Кабінет Міністрів України ухвалив постанову, якою було внесено деякі зміни до Статуту НАЗЯВО. Зокрема, у пункті 5 записали, що Національне агентство є юридичною особою публічного права, засновником якої є держава.

Давайте почитаємо Єдиний державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, що розміщений у вільному доступі в електронній формі на сайті Міністерства юстиції України. Там вказано, що юридична особа «Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти» має організаційно-правовий статус: «Державна організація (установа, заклад)», ідентифікаційний код – 40927307.

Якщо відверто, я вже майже заплутався. Який же статус має НАЗЯВО? Правильних відповідей може бути декілька. У тому числі:

Ще більше дивини містить нормативно-правова база з питань повноважень НАЗЯВО.

У Законі України «Про вищу освіту» перелік повноважень Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти описаний у окремій статті – 18.

У чинній редакції Статуту Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти перелік повноважень описаний вже у цілому розділі, який містить три статті – 9, 10 та 11.

За допомогою текстового редактора можна легко встановити, що стаття 18 Закону України «Про вищу освіту» містить 335 слів, а розділ «Повноваження Національного агентства» у Статуті НАЗЯВО містить 942 слів.

Таким чином, кількість слів, якими описуються повноваження НАЗЯВО у його Статуті, майже у три рази перевищує кількість слів, що наведені у законі.

Відповідно, з якоїсь невідомої причини Статутом НАЗЯВО майже втричі порівняно із чинним законом розширено повноваження агентства.

Можна стверджувати, що оскільки у Статуті подано розширений перелік повноважень НАЗЯВО, то цей перелік є не лише безпідставно розширеним, а й незаконним.

Але головна особливість НАЗЯВО як «юридичної особи публічного права» навіть не в цьому.

Нагадаю, законодавець у пункті 1 статті 17 Закону України «Про вищу освіту закріпив, що Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти уповноважене на реалізацію державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти. Отже, НАЗЯВО уповноважене займатися реалізацією державної політики у певній сфері життєдіяльності суспільства. Відтак, указана організація має бути елементом у системі органів (установ, організацій), які мають повноваження реалізувати державну політику, і функціонування вказаної організації має відбуватися на основі цінностей, принципів, механізмів, норм і правил, які існують в цій державі. Назва цієї держави – Україна.

Розуміючи явну організаційно-правову недолугість функціонування НАЗЯВО у нинішньому вигляді, Національне агентство з питань запобігання корупції 28 травня 2020 р. внесло на ім’я Прем’єр-міністра України Дениса Шмигаля Припис про усунення порушень Закону України «Про запобігання корупції». Якщо дуже стисло, то логіка припису зводиться до того, що юридична особа публічного права, яка реалізує державну політику, відноситься за своїм статусом до центрального органу виконавчої влади (зокрема, такий висновок наведено у Рішенні Конституційного Суду України від 13.06.2019 № 1-17/2018). Відтак, така «особа» повинна мати статус центрального органу виконавчої влади.

Окрім того, відповідно до вимог Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», функції з реалізації державної політики виконують центральні органи виконавчої влади.

Законом встановлено особливий порядок призначення, переведення та звільнення керівника, заступників керівника та працівників апарату центрального органу виконавчої влади (органу, який здійснює функції з реалізації державної політики).

Відповідно, у Статуті НАЗЯВО не враховано особливості призначення, переведення та звільнення керівника, заступників керівника, членів та співробітників апарату відповідно до вимог законодавства України.

Вказані організаційно-правові недолугості у роботі НАЗЯВО, на думку НАЗК, створюють певні корупційні ризики (що, до речі, ми і спостерігаємо у реальному житті).

Немає сенсу докладно цитувати Припис Національного агентства із запобігання корупції, оскільки він був оприлюднений у блозі Голови Громадської ради при МОН Микити Андрєєва.

На виконання вказаного припису Міністерство освіти і науки України розробило законопроєкт, який передбачає, що орган у сфері забезпечення якості вищої освіти повинен мати статус центрального органу виконавчої влади.

На етапі розробки вказаного законопроекту були проведені робочі зустрічі керівництва МОН та НАЗЯВО, а також зроблено відповідну правову експертизу. Міністерство освіти і науки України своєчасно зробило публічну заяву щодо мети та завдань законопроєкту. З нею можна ознайомитися на офіційному сайті МОН.

Законопроєкт отримав погодження без зауважень від Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України та інших відомств.

Важливо наголосити: законопроєкт не передбачає «знищення системи забезпечення якості вищої освіти» або «ліквідацію НАЗЯВО». Законопроєкт «усього-на-всього» передбачає, що оскільки ми живемо в Україні, статус установи, яка реалізує державну політику у сфері забезпечення якості вищої освіти, має відповідати вимогам українського законодавства.

Можливо, дехто бажає, аби в Україні діяло неукраїнське законодавство. Але на обговорення цієї забаганки часу витрачати не варто.

На мою думку, якщо юридична особа із забезпечення якості вищої освіти буде мати статус центрального органу виконавчої влади, система вищої освіти лише виграє. Виграє і держава Україна. З багатьох причин.

Опоненти кажуть, що НАЗЯВО, якщо воно отримає статус органу влади, втратить «незалежність». Про «незалежність» агенції у його нинішньому вигляді та примітивні маніпуляції про «наступ на незалежність» – найближчим часом.

P.S. У цій статті відображено лише позицію автора. Висновки та фактичні твердження, наведені у цій статті, не відображають позиції державних органів, установ, організацій.

Джерело: osvita.ua